Photo: Unsplash Quienes defienden y promueven el tema del gobierno abierto han generado un número creciente de iniciativas conjuntas entre múltiples actores (MSI,[1] por sus siglas en inglés), orientadas hacia la gobernanza pública. La idea detrás de estas iniciativas es juntar a reformadores de distintos sectores y países para consensar metas y estándares con respecto a la divulgación voluntaria de información y la participación pública, con el fin de crear nuevas oportunidades para combatir la corrupción y promover el desarrollo efectivo. Algunos actores también hacen énfasis en la construcción de confianza que puede surgir de la colaboración entre empresas, gobierno y sociedad civil. Y con la idea de exigir una mayor rendición de cuentas en el ámbito público, las MSI pro-gobernanza también buscan construir coaliciones pro-reformas con la capacidad de utilizar reformas que se establezcan en torno al tema del gobierno abierto. Las MSI pro-gobernanza se inspiraron en una ola previa de MSI realizadas en el sector privado, en las que se han unido grupos de empresas y de interés público con el fin de establecer estándares sociales y ambientales de carácter voluntario. Sin embargo, hay una diferencia importante entre ambos tipos de iniciativas: mientras las MSI orientadas al sector privado procuran compensar la poca capacidad de los gobiernos para hacer cumplir estándares sociales y ambientales básicos, las MSI orientadas al sector público tienen como finalidad fortalecer la gobernanza pública Durante la última década, muchos actores han invertido años de trabajo intenso en lanzar y consolidar MSI orientadas hacia la gobernanza. Ahora, también analistas y participantes buscan establecer qué avances se han logrado en la materia. En este contexto la Iniciativa Transparencia y Rendición de Cuentas (Transparency and Accountability Initiative, T/AI, por sus siglas en inglés) comisionó una nueva revisión de la evidenciadisponible acerca de cinco de estas MSI: la Iniciativa de Transparencia de Industrias Extractivas (Extractive Industries Transparency Initiative, EITI), la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership, OGP), la Iniciativa para la Transparencia en el Sector de la Construcción (Construction Sector Transparency Initiative, CoST), la Iniciativa Global para la Transparencia Fiscal (Global Initiative for Fiscal Transparency, GIFT) y la Asociación para la Contratación Pública Abierta (Open Contracting Partnership OCP). Aún cuando las investigaciones disponibles sobre cada una de estas MSI varían considerablemente en alcance y profundidad, habiendo mucha más documentación acerca de EITI, el informe elaborado por Brockmyer y Fox revisa cada una en términos de: 1) estructura, procesos y participantes, 2) marcos de análisis en materia de resultados (también conocidos como teorías de cambio) y 3) evidencia disponible con respecto a su efectividad e impacto. Entre los muchos hallazgos de dicha revisión, hay uno que sobresale como especialmente relevante para el campo más amplio de la transparencia, la rendición de cuentas y la participación: Los enlaces de la cadena que conecta a la divulgación de información con la rendición pública de cuentas todavía son inciertos. Dicho informe encuentra que en muchos países, las MSIs orientadas hacia la gobernanza han logrado cierta tracción al promover sus reformas en materia de divulgación de información (en otras palabras: hay más información disponible para el público), en parte gracias a las mismas iniciativas. Sin embargo, hay poca evidencia en cuanto a que estos resultados en materia de transparencia conducen a resultados en materia de rendición de cuentas –al menos hasta ahora. Ocurre que las teorías de cambio que conectan a la transparencia con la rendición de cuentas en las MSI orientadas hacia la gobernanza implican más eslabones en sus ‘cadenas causales’ de lo que originalmente se había previsto. Aún cuando las investigaciones disponibles documentan tanto los avances como las limitaciones de la divulgación de información impulsada por las MSI, se necesitan más estudios que expliquen si estos avances conducen a mejoras tangibles en materia de rendición de cuentas – y cómo lo logran. Hay varios cuellos de botella que parecen ser particularmente relevantes:
Estos cuellos de botella que existen entre la transparencia y la rendición de cuentas no son exclusivos de las MSI. Volviendo al contexto más amplio, la revisión de la evidencia subraya el hecho de que todavía no sabemos mucho acerca de cuándo y cómo la transparencia impulsa y conduce a la rendición de cuentas de manera más general. Hay que tener, entonces, expectativas realistas. Las reformas en materia de gobierno abierto a nivel nacional y local también enfrentan retos similares. Hace poco, una revisión de la evidenciaacerca de iniciativas de rendición de cuentas (auditoría social), principalmente de carácter local concluyó que: “la voz necesita dientes para ser eficaz”. ¿Entonces, cómo superamos esos cuellos de botella? Un lugar clave para buscar las coaliciones y estrategias que se requieren para ello es el nivel nacional. Algunas MSI buscan crear coaliciones muti-sectoriales a nivel nacional que tengan la fuerza suficiente para realmente insertar nuevas normas y estándares al interior de las instituciones nacionales. Aunque EITI y OGP han llegado más lejos en este proceso de construcción de grupos de alcance nacional integrados por múltiples actores, solo una minoría ha funcionado bien. Por ejemplo, en EITI, mientras ciertos países que aún no están certificados tienen “Grupos Multisectoriales” (MSG) que sí están funcionando, otros países que sí están certificados tienen MSG débiles o que no son representativos. En OGP, según Paul Maassen, quien es coordinador de enlace con la sociedad civil, “A nivel nacional, es más difícil establecer qué tan sólida es la coordinación dentro de la sociedad civil. Parece haber algún tipo de coordinación en al menos dos terceras partes de los países participantes, con coaliciones activas en 15 a 25% de los países”. Otro enfoque prometedor para que las MSI amplíen y profundicen su membresía y entidades afiliadas incluye el involucramiento de gobiernos subnacionales, como está haciendo EITI en Perú y las Filipinas. Este asunto de cómo fortalecer la capacidad de los actores a nivel nacional para realmente insertar normas MSI en instituciones nacionales plantea interrogantes acerca cómo el enfoque MSI se relaciona con otros enfoques, bastante diferentes, con respecto a la construcción de la rendición de cuentas y con los que a veces también puede coincidir en el tiempo. Durante los últimos dos meses (mientras este informe se estaba preparando para darse a conocer), los titulares de prensa en todo el mundo estaban repletos de acciones masivas ciudadanas que exigían rendición de cuentas en sociedades tan diversas como Guatemala, Brasil, Líbano y Malasia. En cada contexto nacional, la protesta masiva de la ciudadanía ha ganado una fuerza y una legitimidad sin precedentes en la lucha en contra de una corrupción muy arraigada. Una vez que se empieza a buscar este tipo de iniciativas de acción y movilización ciudadana, incluyendo los ámbitos subnacionales, más ejemplos empiezan a aparecer. En este contexto, T/AI está impulsando una mayor discusión acerca del papel de los movimientos sociales en el ámbito de la transparencia y la rendición de cuentas. Para quienes tenemos un compromiso a largo plazo con la construcción de iniciativas multi-actorales, la cual entendemos como un proceso lleno de detalles, a menudo muy técnico, estas olas de acciones ciudadanas masivas a favor de la rendición de cuentas plantean la siguiente interrogante: ¿cómo pueden las MSI establecer sinergia con airadas acciones ciudadanas de este tipo? Hasta ahora, como las MSI han consistido en procesos de negociación, ¿en qué momento pueden estas acciones externas impulsar a los reformistas dentro del sistema a que actúen? ¿Qué pueden hacer las OSC involucradas para ampliar la agenda de las MSI y así incluyan las preocupaciones de la ciudadanía? ¿Cómo pueden las MSI usar su sofisticado instrumental técnico para traer a la luz y exponer intereses creados que impiden la buena gobernanza? Para ayudar a consolidar agendas de reformas institucionales una vez que las protestas masivas lo hayan hecho posible, ¿cómo pueden las MSI aportar a las reformas de políticas que realmente marcaría las diferencias? En el momento en que la acción ciudadana lograra poner reformas de gobernanza serias en la agenda, los participantes de las MSI, con su gran habilidad técnica, tendrían mucho que ofrecer. Después de todo, las leyes que se redactan una vez que los manifestantes han vuelto a sus casas, a menudo corren el riesgo de dejar lagunas sobre asuntos claves. Y tratándose de reformas en materia de transparencia y rendición de cuentas, a menudo el diablo está en los detalles. Es aquí donde los participantes de MSI tienen mucho que ofrecer, dada su capacidad y potencial para fijarse en la letra pequeña y así ver si el gobierno realmente va a cumplir con su palabra. Al respecto, el Mecanismo de Revisión Independiente (Independent Reporting Mechanism) de la OGP sienta un precedente con sus reportes de avances que indican si los gobiernos en verdad están cumpliendo –o no- con lo que han prometido en sus Planes de Acción. Así, las MSI orientadas hacia la gobernanza pública buscan proporcionarle una variedad de nuevas herramientas, espacios y aliados a reformistas situados tanto en el gobierno como en la sociedad civil. Sin embargo, tratar de establecer qué aportan en términos relativos a agendas más amplias en materia de rendición de cuentas resulta complicado por su dinamismo, ya que están integradas por muchos elementos y actores. Es decir: operan en tantos niveles y a menudo se despliegan en arenas donde también se están poniendo en juego otras estrategias en materia de transparencia y rendición de cuentas. Aún cuando como estrategia las MSI son un experimento, su impacto preciso no se puede “aislar” con el método experimental. Dicho eso, esta revisión de la evidencia ha encontrado que en muchos países las MSI están contribuyendo a una serie de reformas y coaliciones cuyo desenvolvimiento se verá con los años. Si este resultado debe entenderse como algo “que es demasiado pronto para saber” o del que “no conviene armarse de expectativas”, es una cuestión que el lector debe decidir. El informe completo se encuentra aquí. Un ensayo complementario que aborda preguntas que informaron este estudio se encuentra aquí. Este artículo fue originalmente publicado en el sitio web de la Iniciativa para la Transparencia y Rendición de Cuentas y en el sitio web de la Alianza para el Gobierno Abierto. Twitter: @jonathanfox707 Traducción: Mauricio Sánchez Alvarez [1] En inglés: multi-stakeholder initiatives (Nota del traductor) [2] El nuevo término en inglés, “openwashing,” se refiere a políticas públicas en favor de la-transparencia que sirven de fachada para limitaciones en la libertad de expresión o faltas sistémicas en el desempeño de las instituciones públicas responsables por la rendición de cuentas, |
